El
endeudamiento territorial en Colombia tiene su origen y desarrollo básicamente
a partir de la profundización de la descentralización acontecida después de
la reforma constitucional de 1991.
La
nueva versión de la descentralización se materializa en dos propósitos: Aumentar
los recursos transferidos (situado fiscal, participación en los ingresos corrientes
de la nación, regalías, Cofinanciación – a partir
de la Ley 715 de 2001 el sistema general de participaciones) y orientar la
descentralización hacia una transformación institucional, social y política
del país, otorgando un papel protagónico a las regiones. Este proceso impuso
nuevos desafíos para el manejo del gasto público en cada uno de los niveles
de gobierno y la necesidad de llevar a cabo un sano manejo financiero de las
operaciones de cada gobierno, para garantizar el equilibrio fiscal.
Los
mayores recursos por transferencias y las nuevas obligaciones y responsabilidades
en la prestación de servicios que recibieron las entidades territoriales,
condujeron a un aumento importante en el nivel de endeudamiento de
buena parte de las entidades territoriales. Se argumenta principalmente
que, las transferencias del nivel central a las entidades territoriales, produjeron
un doble efecto: por una parte, un aumento en el desequilibrio en las finanzas
del gobierno central y por otra, un incremento en los niveles de endeudamiento
de las entidades territoriales.
El
primer argumento, sirvió como fundamento para la reforma al régimen de transferencias,
que implicó primero modificar la Carta Política y segundo expedir de la Ley
715 de 2001.
Con
el segundo argumento, se han venido diseñando políticas públicas orientadas
a establecer limitaciones y controles normativos fuertes en materia de endeudamiento,
hasta el punto en el cual el acceso a los créditos comerciales locales ha
sido difícil en algunos años, como por ejemplo entre 1995 y 1996. Luego se
expidió la Ley 358 de 1997 que estableció los límites y controles al endeudamiento
territorial sobre la base de su capacidad de pago.
A
pesar de las limitaciones y dificultades de todo tipo que han tenido que vivir
las entidades territoriales, particularmente por las restricciones, muchas
veces infundadas, establecidas desde el gobierno nacional, Bogotá se convierte
en un ejemplo del éxito de la estrategia de descentralización en Colombia.
No cabe duda que las reformas institucionales llevadas a cabo en la Capital a partir de la reforma Constitucional y con
la expedición del Estatuto de la Ciudad (Decreto Ley 1421/93) han mostrado
resultados muy positivos. Primero, con el reordenamiento y fortalecimiento
de sus finanzas públicas y segundo, con la mejora en la capacidad de inversión
y por tanto en la calidad de vida de los bogotanos.
El
fortalecimiento de las finanzas públicas permitió que dentro de la estrategia
financiera de los Planes de Desarrollo a partir de 1995, el Distrito Capital
se propusiera un nuevo esquema de financiamiento y de manejo del crédito público.
En efecto, la primera etapa se desarrolla entre 1995 y 1997. Con la expedición del Acuerdo 8 del 5 de mayo de 1995, se fija por primera vez una política de endeudamiento, que busca principalmente poner orden en el manejo de la contratación de deuda, circunscribiendo esta capacidad exclusivamente en la Secretaría de Hacienda (como autoridad responsable de las finanzas públicas de la Administración Central, es decir del Distrito Capital) e impidiendo que, por ejemplo los Establecimientos Públicos, pudieran acceder a esta estrategia de financiamiento [1] , sin contar con la evaluación y autorización de la autoridad hacendaria. Esta es la razón por la cual, ningún Establecimiento Público, con excepción del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte -IDRD y la Universidad Distrital, quienes han contado con la autorización de la Secretaría de Hacienda, han contratado deuda en los últimos años.
A partir de ese momento, la estrategia de endeudamiento del Distrito Capital tuvo como objetivo central, la búsqueda de fuentes alternas de financiamiento, particularmente de créditos externos. Esta estrategia permitió hacer una recomposición de los pasivos financieros de la Ciudad, caracterizados fundamentalmente por ser de origen interno, de relativo corto plazo y a unas tasas de interés altas. Efectivamente, en 1993 la deuda del Distrito ascendía a $232.085 millones (55,8% interna y 44.2% externa), de la cual el 70.7% con plazos entre 2 y 5 años, el 25.8% entre 5 y 8 años y el resto a más de 8 años. En el caso de la interna el 58% con spread entre 5 y 7 puntos por encima de la tasa de referencia del mercado (DTF).
A
partir de 1994 se inicia de manera importante el proceso de financiación mediante
colocaciones de títulos de deuda en el mercado de capitales local, la cual
se consolida en 1995 colocando una emisión de bonos de $150.000 millones.
Para
1996, la estrategia se dirigió básicamente hacia el mercado externo
[2]
(US $65 millones con el Banco Mundial y US $195 millones
en un crédito sindicado), solo una pequeña parte se demandó en el mercado
interno. En 1997, el Distrito avanza en la obtención de recursos externos
e internos manteniendo una mezcla proporcional entre pasivos en el país y
en el exterior. En la parte externa se adelantan gestiones para la contratación
de un crédito sindicado externo por la suma de US $80 millones, pero dadas
las condiciones financieras ofertadas por los bancos para sindicar este monto,
se procedió a refinanciar el crédito sindicado contratado en 1996 por US $195
millones
[3]
. Así mismo, se contrata una operación externa de crédito
de proveedores, la primera de la ciudad. En el mercado interno se lanza una
nueva emisión de bonos.
La
segunda etapa del financiamiento
de la ciudad se inicia en 1998 con la expedición del Acuerdo 8, que autoriza
un cupo global de endeudamiento por US $778 millones para financiar el Plan
de Desarrollo “Por la Bogotá que Queremos”. Para empezar, el cupo de endeudamiento
que autoriza el Concejo de la Ciudad se otorgó, por primera vez, por un periodo
que cubre todo el Plan de Desarrollo
[4]
. Esta aprobación promueve la modernización en el
diseño, ejecución y administración de la deuda del Distrito, pues al contar
con un cupo global para el trienio, y no distribuida por años, como había
sucedido en años anteriores, se facilita la planificación del endeudamiento,
de acuerdo con las necesidades de caja y las condiciones de los mercados financieros
internacionales y locales.
A
pesar de contar con este instrumento y todas las condiciones para modernizar
el manejo de la deuda pública de la Ciudad, la Administración prácticamente
entre 1999 y 2000, no desarrolla ninguna estrategia de endeudamiento y el
plan de financiamiento de la ciudad se estanca y retraza de manera significativa
causando graves problemas de liquidez en el flujo de caja de la vigencia 2001.
La utilización del cupo solo alcanza el 35% al finalizar el año 2000.
En octubre de 2001 se expide el Acuerdo 41, para permitir que la autorización de endeudamiento otorgada por el Acuerdo 8 de 1998 y en consideración al bajo nivel de utilización, pudiera financiar el nuevo Plan de Desarrollo “Bogotá para Vivir todos del mismo lado”. Durante el año 2001 y como consecuencia de la gravedad en el retrazo del plan de endeudamiento, la Administración tuvo que realizar operaciones de crédito público por cerca del 40% del cupo autorizado, equivalentes aproximadamente a US $292 millones, de los cuales el 68% fueron externas. Es precisamente en este año, que la ciudad logra realizar la primera emisión de bonos externos, convirtiéndose en la segunda ciudad Latinoamericana en colocar con éxito, títulos en el mercado internacional.
Este
es en síntesis, el derrotero que ha seguido el manejo del endeudamiento de
la ciudad en la historia más reciente, pero más importante, de las finanzas
públicas de Bogotá Distrito Capital.
3.2 Necesidades de Financiamiento y Estrategia de Endeudamiento
En
los últimos tres años (1999-2001) la Administración Central ha requerido financiación
en sus presupuestos anuales por un monto de $1,05 billones. De manera reiterativa
se programaron los recursos del crédito en un monto tal que, de acuerdo con
la técnica, se mantuviera el equilibrio presupuestal en cada vigencia. Sin
embargo, en la práctica la programación presupuestal de estos recursos no
ha estado respaldada en una estrategia de endeudamiento efectiva y por tanto
la ejecución de los mismos ha sido nula.
Como
consecuencia de este hecho se han producido dos efectos. Por un lado la constitución
de “reconocimientos” sin respaldo real (en operaciones autorizadas) amparando
reservas o compromisos, estos si efectivos, y por otro, sobre la disponibilidad
de recursos en el flujo de caja por la disminución de la liquidez como sucedió
en los seis primeros meses de año 2001.
En
efecto, entre 1999 y 2001 solo se ejecutó el 9,6% ($101 mil millones) de los
recursos de crédito programados. Para el mismo periodo se constituyeron inicialmente
reconocimientos por $986 mil millones, pero luego del cierre fiscal de cada
vigencia aumentaron para llegar a un monto cercano de $1,2 billones. De este
monto se ejecutó el 86% entre finales del 2000 y el año de 2001. Lo anterior
conllevó a que en el 2001, la Administración Central presentara problemas
de liquidez para responder en forma oportuna con los compromisos que quedaron
pendientes al cierre de la vigencia 2000 por $737.780,9 millones frente a
una disponibilidad neta de tesorería de $217.371 millones. Esta situación
trajo para la nueva vigencia un desajuste en la programación del flujo
de caja, obligando a la reprogramación del Plan Anual de Caja PAC, aplazando
los pagos y retardando el proceso de contratación y ejecución en la vigencia
2001.
Cuadro No. 5
ADMINISTRACIÓN
CENTRAL - NECESIDADES DE FINANCIAMIENTO
|
AÑO |
PRESUPUESTO DEFINITIVO |
% EJECUTADO |
RECONOC. INICIAL RECURSOS DEL CREDITO |
|
|
RECURSOS DEL CRÉDITO |
DESEMBOLSOS |
|||
|
1999 |
281.936,0 |
945,8 |
0,3 |
280.990,2 |
|
2000 |
415.655,6 |
|
0,0 |
474.628,0 |
|
2001 |
357.855,9 |
100.172,6 |
28,0 |
230.130,6 |
Fuente: Informe Situación de las Finanzas Públicas
1998 - 2000. Contraloría de Bogotá.
Cuadro No. 6
PROGRAMACION
Y EJECUCION DE LOS RECONOCIMIENTOS POR RECURSOS DE CREDITO
|
AÑO |
RECONOCIMIENTOS DEFINITIVOS POR RECURSOS
DEL CREDITO |
EJECUTADO RECONOCIMIENTOS RECURSOS DE CREDITO
|
% EJECUTADO |
|
1999/2000 (1) |
474.134,0 |
337.444,7 |
71,2 |
|
2000/2001 (2) |
483.662,9 |
489.503,8 |
101,2 |
|
2001/2002 |
230.130,6 |
- |
0,0 |
(1) y (2) el valor de los
reconocimientos fue modificado cuando se certificó el cierre presupuestal.
Fuente:
Dirección de Economía y Finanzas Distritales.
- Consolidados de la SHD
En
el mes de octubre de 2001 se aprobó el Acuerdo 41 que modificó el Acuerdo
8 de 1998, para facilitar la ejecución completa de la autorización de endeudamiento,
al permitir la continuidad en la financiación de los proyectos del Plan de
Desarrollo “Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado”.
Al
observar la ejecución o utilización del cupo de endeudamiento se ratifica
lo manifestado frente a la estrategia de endeudamiento y sus consecuencias
sobre todo en la vigencia de 2001.
Al finalizar el 2001 la Administración había utilizado el 70.1% de cupo autorizado, esto es aproximadamente $1.205.329,7 millones (US $ 545.871.871). El esfuerzo de endeudamiento se realizó prácticamente en los dos últimos años (63,4%).
Gráfica
No.7
Fuente: Dirección de Economía y Finanzas Distritales
